加强科技与法治融合

保障数字经济持续健康发展^※

方新

中国科学院大学公共政策与管理学院教授

中国科学院学部科技与法治研究支撑中心首席科学家

中国科学院原党组副书记

科技与法律是现代文明的两大成就，科技进步与法治建设是推动社会公平正义、发展进步的两个轮子，科教兴国与依法治国是我国现代化建设的两大基本国策。然而长期以来，我国法律界和科技界无论在观念层面、制度层面还是器物层面都存在隔膜，迫切需要加强融合，以保障和促进新技术、新业态的发展，这也是我们共同发起、组织本论坛的初心。

数字经济正在成为重组全球要素资源、重塑全球经济结构、改变全球竞争格局的关键力量。发展数字经济是把握新一轮科技革命和产业变革新机遇的战略选择。数字经济的发展有赖于数字技术与实体经济深度融合。

数字经济发展的技术基础包括互联网、大数据、云计算、人工智能、区块链等，日新月异。要掌握发展数字经济的主动权，必须加强和突破关键核心技术攻关。

总之，在数字经济发展中充分体现了科技是第一生产力，人才是第一资源，创新是第一动力。

数字技术在提供便捷、促进发展的同时，不可避免会因不完备性和不可知性带来负面效应和风险，给法治建设带来挑战，例如数字技术应用的正当性，计算机程序语言与法律政策之间的隔阂，对“技术中立”的隐藏式冲击，等等。因此，数字技术的健康快速发展需要法治的保障和规制。

数字经济发展过程中，涌现出一批新产业、新业态、新模式，对原有的监管体系、治理体系、法律规则造成冲击，例如产生新的数字鸿沟，大数据杀熟，新的垄断问题（平台垄断、数据垄断），隐私保护问题（数据采集、使用过程中的不规范行为），以及各种数据权益的保护问题，等等。在数字经济领域，我国和其他国家都还存在不少法律空白点和规则盲区。数字经济的发展需要有效的监管、治理和保障。

为促进科技与法律的交叉融合，为数字技术、信息技术、生物技术等新技术、新业态的健康发展创造更好的法治环境，也为了更多更好地将新技术用于国家的法治建设，自2016年以来，受中科院学部的委托，我们中心研究并提出一系列相关建议。例如：关于加强科技界建制化参与，推进科学立法的建议；关于推进司法信息化的建议；推进我国科技伦理体系建设刻不容缓；关于加强信息技术领域立法的建议；关于加强生物技术领域立法的建议；关于修改《科技进步法》的建议，等等。这些建议都得到了中央领导同志的批示，我们也参加了相关立法的讨论或起草工作。

总之，在数字经济时代，不仅要高度关注数字科技发展，而且需要采取法律、政策方面的决策和行动。而现实是科技界与法律界相脱节，科技界对法律不熟悉，法律界对科技发展的趋势与可能带来的风险不够了解。迫切需要充分加强科技与法治的融合，以保障数字经济持续健康发展。

数字技术的发展引致科研范式的变革，开放科学应运而生并成为一种趋势。开放科学主要包括：开放获取、开放大型仪器设备和开放数据。科技部和自然科学基金委已经代表中国签署了相关的国际协议（因疫情而延缓实施）。当前我们面临的突出问题是科学数据权属界定和数据跨境流动。后者涉及到多种安全问题，我这里主要讨论科学数据的权属界定。

科学数据是指被科学共同体认可的对于验证研究结果有价值的数据，包括科学研究活动中收集的原始数据及衍生数据。科学数据是国家创新发展的基础性战略资源，具有战略性、公益性、开放性等特点，数据只有在开放中共享才有生命，数据要真正成为一种生产要素，就必需在数据生成、加工、解析、保存、共享和再利用的整个生命周期中动起来、用起来，而这里的关键是权属界定。

2018年以来，我国不断加强和规范科学数据管理，强化主体管理职责，但由于缺乏对科学数据开发利用的行为边界、汇交后科学数据的权利归属以及开发利用后形成的数据产品权益等做出明确规定，造成我国财政投入产生的庞大科学数据在很大程度上仍处于“孤岛”状态。

科学数据面临的突出问题主要有四点。

第一，现有法律体系下，数据所蕴含的人格和财产权益无法得到完整、明晰的权属界定。从人格权益来看，对个人信息和数据处理行为的规范，旨在保护个人隐私权益并非赋权数据本身。从财产权益来看，数据所具有的非排他、非稀缺、可复制特征，无法满足传统物权法对“物”的独立性、排他性要求。从知识产权来看，能够满足专利权、著作权或商业秘密要件的数据类型较少，依托知识产权法保护的数据范围有限。

第二，科技领域立法未触及科学数据权属规定。《科学技术进步法》对科学数据等科学技术资源库建设、依法试行数据资源出境管理制度等作出了原则性规定，但并未触及科学数据的权属界定问题。《促进科技成果转化法》虽然明确了职务类科技成果的数据不属于个人，但并无法完全涵盖或适用于所有类型的科学数据，存在适用范围的局限性。

第三，数据相关立法和政策，侧重规定管理职责。《数据安全法》明确了主管部门的数据安全监管职责，侧重对数据的安全管理，虽然提出了促进数据开发利用，但并未对数据相关权利归属作出规定。《科学数据管理办法》明确提出了分级管理、充分利用等原则，强调法人单位对数据保护的安全责任，但未对科学数据开发利用各环节的相关权益作出明确规定。实践中，由于科学数据相关的权责利不匹配，科学数据管理机构和相关法人单位由于担心侵权风险，对科学数据的开放共享和开发利用采取了审慎态度。

第四，科技界与法律界的沟通和对话机制很不完善，科技界实践经验未被及时引入立法议题。例如，科学数据出版、科学数据银行、数据标识等这些做法对破解数据权属困境、挖掘科学数据潜藏价值，提供了重要的实践经验，但目前这些做法和经验仍局限于科研人员的专业认知范围，未能通过与法学专家的深入讨论，形成具有社会共识性的概念界定、理论认知和价值标准等，难以进入立法讨论议题。

针对上述突出问题，我们提出了三点建议：加快科学数据立法进程，研究制定《科学数据条例》；确立科学数据权属规则，试行科学数据产权分置；强化科技界与法律界的协作机制，构建科学数据治理体制。

2022年6月中央深改委第二十六次会议审议通过了《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，首次提出要建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制，为科学数据确权授权指明了方向。但要真正落实还有待时日。

^※方新2023年5月20日在“中国数字经济发展与法治建设”论坛上的致辞。